NIK o bezpieczeństwie uczestników ruchu drogowego

Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej pod względem bezpieczeństwa. W ciągu ostatnich 10 lat (2010-2020) rocznie ginęło w Polsce średnio ponad 3,2 tys. osób (ok. 8 każdego dnia). W samym tylko 2019 r. ponad 37 tys. osób zostało rannych, a straty spowodowane wypadkami szacowane są na ponad 56 mld zł rocznie.

Pierwszą megainformację podsumowującą kontrole bezpieczeństwa ruchu drogowego (brd) Najwyższa Izba Kontroli przygotowała w latach 2013-2014 (NIK o bezpieczeństwie na drogach). Powodem były zatrważające statystyki – od 2004 r. do 2013 r. na drogach zginęło ponad 47 tys. osób, a znacznie ponad pół miliona zostało rannych. Wówczas kontrolą objęto najważniejsze podmioty odpowiedzialne za szeroko rozumiane bezpieczeństwo. W 2014 r. NIK przedstawiła swoje ustalenia i propozycje zmian. Były one zbieżne z wnioskami Banku Światowego.

Od tego czasu bezpieczeństwo ruchu stało się bardzo istotnym elementem wielu kontroli NIK. Do ponownego systemowego zajęcia się tematem skłoniły Izbę m.in. wyniki analizy danych za lata 2015-2019, które nie wskazywały, aby nastąpiła istotna poprawa brd zarówno w ujęciu krajowym, jak i w odniesieniu do innych państw europejskich. W okresie tym spadła liczba wypadków drogowych oraz ofiar ciężkich (o 5,1%) i lekkich (o 13,1%), natomiast znacznie wzrosła (o 25,5%) liczba kolizji drogowych.

Liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych kształtowała się na zbliżonym poziomie (w 2015 r. – 2 938, natomiast w 2019 r. – 2 909). W 2020 r. nastąpił spadek liczby wypadków o ponad 22% w stosunku do 2019 r. Zginęło w nich 2 491 osób, a ranne zostały 26 436 osoby (odpowiednio 14,4% i 25,4% w stosunku do 2019 r.).

Główną przyczyną tego stanu rzeczy była sytuacja związana ze stanem epidemii i ograniczeniami w przemieszczaniu się, która spowodowała, że ruch na drogach w 2020 r. był znacząco niższy niż w latach ubiegłych, a nie systemowa poprawa stanu bezpieczeństwa na drogach. Należy przy tym zauważyć, że pomimo znacznego spadku liczby zdarzeń drogowych, wzrósł wskaźnik osób zabitych na 100 wypadków (z 9,6 w 2019 r. do 10,58 w 2020 r.), a Polska wciąż pozostaje w czołówce państw europejskich, w których na skutek wypadków drogowych ginie najwięcej osób.

Najważniejsze ustalenia megainformacji

Krokiem do stworzenia – rekomendowanego przez NIK – Krajowego Systemu Zarządzania i Kontroli Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, można było uznać ustanowienie w 2015 r. Pełnomocnika Rządu do spraw Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Stanowisko Pełnomocnika funkcjonowało przez około 20 miesięcy, a ustalenia kontroli nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie przyczyn jego zniesienia – różne uzasadnienia zostały wskazane w uzyskanej w toku kontroli odpowiedzi Zastępcy Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz projekcie rozporządzenia uchylającego. W Polsce brakuje też systemu planowania i analizy efektów działań podejmowanych w celu poprawy bezpieczeństwa.

Niektóre ze skontrolowanych jednostek (Policja, Główny Inspektorat Transportu Drogowego) prowadziły we własnym zakresie analizy, jednak z uwagi na złożoność i różnorodność czynników wpływających na stan bezpieczeństwa ruchu, miały one ograniczony charakter i uniemożliwiały dokonanie obiektywnej i jednoznacznej oceny skuteczności działań. Komendant Główny Policji, w związku z pogarszającymi się statystykami wypadków drogowych, zwrócił się wprawdzie w 2016 r. o przeprowadzenie stosownych badań także do ośrodków naukowo-badawczych, lecz z uwagi na brak możliwości zapewnienia stabilnego finansowania w perspektywie kilku lat, badania te nie zostały przeprowadzone.

Kłopoty z finansami od wielu lat dotyczą praktycznie wszystkich podmiotów zaangażowanych w brd. Przyjęty w 2013 r. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na lata 2013-2020 stwarzał nadzieję na poprawę sytuacji. W swojej megainformacji z 2014 r. NIK zastrzegła, że osiągnięcie zapisanych w nim celów może zakończyć się niepowodzeniem, jeśli nie zostaną wdrożone istotne zmiany w funkcjonowaniu systemu brd. Zmiany nie zostały jednak wprowadzone, co w ocenie NIK miało wpływ na nieosiągnięcie zakładanych w programie celów.

Jak wykazała kontrola KRBRD nie wiedziała o stanie realizacji założeń i celów Narodowego programu, ani nie dokonywała takiej analizy. Nie wprowadzono kompleksowych, okresowych badań pozwalających na ocenę faktycznego wpływu realizowanych działań na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Przyjęto jedynie założenie, że o ile realizowane w ramach danego Programu Realizacyjnego zadanie mieści się w filarach i kierunkach NPBRD, to ma ono wpływ na stan brd.

W NPBRD wskazano na przykład na zasadność wprowadzenia nowych aktów prawnych związanych m.in. ze zmniejszeniem ryzyka wypadków z udziałem osób starszych i spowodowanych przez osoby przewlekle chore. Przewodniczący KRBRD (jest nim minister właściwy ds. transportu), mimo upływu prawie siedmiu lat realizacji Programu, nie wiedział o tym co zrobiono by wdrożyć te zamierzenia. Natomiast wskazany przez niego – jako właściwy – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jedynie odwołał się do przepisów, które tylko w sposób pośredni dotyczą osób starszych lub przewlekle chorych.

Bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga ciągłej i bieżącej analizy, tak aby zaproponowane i wdrożone rozwiązania prawne miały na celu stałą poprawę stanu bezpieczeństwa (jak np. ustalenie pierwszeństwa pieszych przy wchodzeniu na przejście dla pieszych) oraz umożliwiały szybką odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania (np. masowe wykorzystanie hulajnóg elektrycznych). Niestety proces zmiany prawa jest długotrwały, mimo że w wielu przypadkach sprawy nie były skomplikowane np. ustanowienie tzw. „korytarzy życia” czy też choćby uregulowania statusu hulajnóg elektrycznych.

Cały szereg procedowanych zmian nie doczekał się w ogóle realizacji. Dotyczy to np. zapowiadanych zmian w zakresie maksymalnej kwoty grzywny, którą można nałożyć w postępowaniu mandatowym, jak również zmian przepisów zaproponowanych przez NIK już w megainformacji z 2014 r., odnoszących się do trybu nakładania mandatu za przekroczenie prędkości ujawnionych przez system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym i karania cudzoziemców spoza UE dopuszczających się naruszeń przepisów.

NIK pozytywnie oceniła prowadzenie działań profilaktycznych (edukacyjnych i informacyjnych) przez część ze skontrolowanych jednostek m.in. przez policję.

Osobny problem stanowią drogi w Polsce. Należą one do jednych z najbardziej niebezpiecznych w Unii Europejskiej. Niestety, poprawa infrastruktury drogowej i poniesienie znaczących nakładów nie przyczyniło się do radykalnej poprawy wskaźników brd. Problemem jest też prawidłowe i dostosowane do realnych potrzeb oznakowanie dróg.

Od wejścia Polski do UE nastąpiło wyraźne przyśpieszenie budowy nowych odcinków autostrad i dróg ekspresowych. W efekcie ruch przenoszony jest na drogi wielojezdniowe, co przyczynia się do ograniczenia liczby najgroźniejszych w skutkach wypadków, zwłaszcza zderzeń czołowych i bocznych. Mimo to na polskich drogach ekspresowych i autostradach dochodzi do stosunkowo dużej liczby wypadków drogowych z ofiarami śmiertelnymi i ciężko rannymi.

Stan techniczny dróg zależy m.in. od tego, kto nimi zarządza. Drogami krajowymi zajmuje się Generalna Dyrekcja Dróg krajowych i Autostrad, lokalnymi - jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (ponad 95% wszystkich dróg w Polsce). Te drugie są najczęściej w dużo gorszym stanie niż drogi zarządzane przez GDDKiA, co ma wpływ na bezpieczeństwo ich użytkowników.